Контакты

Электронные госуслуги: как избежать подводных камней?

Cnews - 21 января 2009 - Анатолий Гавердовский, EPAM

Все большее количество стран приходит к выводу о необходимости новой, более удобной организации работы со своими гражданами. С развитием интернета процесс обслуживания населения можно существенно облегчить, предоставляя государственные услуги дистанционно в рамках электронного правительства. Не является исключением и Россия. Однако специфика данных проектов требует правильного подхода к реализации.

Медленно, но верно цивилизованные страны мира поворачиваются к парадигме обслуживания населения, осознавая, что в обмен на налоги государство должно защищать граждан и оказывать им необходимые услуги. В отличие от государственного сектора, коммерческие компании, работающие на массовом рынке, уже давно осознали ценность сервиса для клиента и ежегодно вкладывают миллиарды долларов в новые технологии обслуживания и работу над качеством и стоимостью услуг. Государства же стали заниматься этим вопросом относительно недавно: даже в развитых западных странах данный подход распространился лишь в 1990-2000-х годах.

Интерес к технологиям обслуживания населения совпал с развитием интернета - наиболее дешевого канала взаимодействия с клиентами, открывающего широкие возможности для самообслуживания. Это привело к смещению акцента с концепции государственных услуг к концепции электронных государственных услуг, которые население получает с помощью интернета.

Основные цели внедрения электронных государственных услуг – это стандартизация услуг путем выявления и формализации через регламенты их оказания, что позволяет фиксировать качество сервиса и последовательно работать над его повышением. Кроме того, это позволяет снизить стоимость оказания услуги с помощью внедрения технологий самообслуживания через каналы интернет, а также уменьшить коррупционную составляющую при оказании услуги за счет устранения личного взаимодействия населения с государственными служащими.

Особенности создания

Создание электронных государственных услуг - это не просто ИТ-проект. Технологическая составляющая здесь, безусловно, присутствует, но не является определяющей для успеха. Проекты по созданию электронных государственных услуг (реализуются ли они в отдельно взятом регионе или в масштабах всей страны) подразумевают значительные организационные и административные изменения. Сложны они и с точки зрения поддержки, поскольку необходимо обеспечить непрерывность и неизменность услуги в ситуации, когда в процессе ее оказания задействованы системы различных госорганов и всегда существует риск внесения неожиданных изменений в их работу.

Тем не менее, реализовать такой проект вполне реально. Подтверждением тому является серия проектов по разработке электронных государственных услуг, реализованных компанией ЕРАМ Systems в рамках проекта по созданию системы электронного правительства Казахстана.

Весь процесс создания электронных государственных услуг можно разделить на три основных этапа: административные реформы, методологическая часть, связанная с выделением и формализацией электронных услуг, и технологическое воплощение.

Административные реформы

Электронная государственная услуга (ЭГУ) – обычная государственная услуга, предоставляемая гражданам с помощью современных ИКТ. С одной стороны, это может быть получение от государства некой подтверждающей информации (например, справок, разрешений) или консультационных услуг, с другой стороны - подача сведений государству (например, подача налоговой декларации) или оплата налогов и сборов. В свою очередь, когда поток информации направлен от государства гражданину, важно, чтобы документы, полученные электронным способом, признавались легитимными. Другими словами, остальные учреждения должны принимать их наравне с выданными при личном обращении в госорган.

Сложность заключается в том, что электронный документ - это всего лишь или электронный файл, защищенный электронно-цифровой подписью (ЭЦП), или бумага, распечатанная из интернета, на которой нет оригинальных подписей и государственных печатей. Конечно, на ней должны быть определенные защитные знаки. Этот вопрос вполне решаем (например, система баркодов и водяных знаков сегодня достаточно широко распространена), но этот факт должен быть закреплен законодательно. Поэтому в процессе реализации проекта по созданию государственных электронных услуг приходится решать множество вопросов, связанных с их правомочностью.

Крайне важной является интеграция различных ведомств в единое пространство и реализация концепции "единого окна". Как и в коммерческих организациях, функции госоргана могут быть разделены на фронт-офис и бэк-офис. Фронт-офис (единое окно) работает с населением, фиксирует обращения за услугой, производит авторизацию гражданина и выдает ему результаты услуги. Кроме того, фронт-офис осуществляет взаимодействие с различными государственными органами, которые выполняют функцию бэк-офиса. Кроме выигрыша от обычного разделения работы, такая реорганизация ведет к значительному сокращению затрат на взаимодействие с населением за счет снижения количества персонала, офисных помещений и расходов на автоматизацию. Такого рода реорганизация по выделению многофункциональных центров осуществляется сейчас в России. В Казахстане она прошла еще в 2002 году. Появились специализированные центры обслуживания населения (ЦОН). Первоначально услуги оказывались вручную (всю необходимую информацию из различных министерств и ведомств операторы ЦОН собирали лично), но принцип одного окна соблюдался: гражданин мог получить все необходимые документы через ЦОН. Постепенно население привыкло, что оно идет за получением услуг не в конкретное министерство или ведомство, а в фронт-офис государства – ЦОН.

Фактически все описанные реформы являются подготовительным, инфраструктурным, но крайне важным этапом для полноценного функционирования электронных услуг. Далее можно переходить непосредственно к процессу создания электронных услуг.

Трансформация обычных госуслуг в электронные (ЭГУ)

Этапы создания электронных государственных услуг стандартны: инициация проекта, формирование требований, планирование и реализация, интеграция в систему электронного правительства, тестирование и ввод в эксплуатацию. Не будем останавливаться на каждом этапе подробно. Стоит лишь обратить чуть больше внимания на этап планирования и реализации, поскольку именно здесь кроется большинство подводных камней.

Для определения ЭГУ создается перечень услуг, оказываемых каждым из ведомств, прописывается регламент их оказания (кто за что отвечает, как строится процесс и т.д.) и определяется приоритетность их реализации. При этом, например, при определении перечня в качестве отправной точки можно воспользоваться реестром, разработанным правительством Казахстана.

При определении содержания услуги необходимо обратить внимание на то, чтобы она была уместна, выполнима и устойчива. Эти факторы влияют на востребованность услуги и возможность оценки ее эффективности.

Прописывая регламент оказания электронной государственной услуги, важно определить некоторые значимые факторы. Так, в первую очередь, стоит выявить виды пользователей - на кого ориентирована услуга (первый уровень конкретизации - G2B, G2C, G2G, далее необходимо детализировать группы пользователей и как можно конкретнее прописать их социально-демографические характеристики). Помимо этого, большое значение имеет количество исполнителей: сколько госорганов задействовано в процессе оказания услуги - один (простая услуга) или несколько (композитная). Композитную услугу можно рассматривать как набор простых. Тем не менее, нужно иметь в виду, что для избежания путаницы важно прописать регламент взаимодействия госорганов в процессе оказания данной услуги. Кроме того, стоит определить, будет ли услуга платной, а также станет она открытой или закрытой (здесь определяется необходимость идентификации пользователя для получения услуги). Помимо всего прочего, нельзя забывать про уровень зрелости услуги. Здесь выделяется 4 типа электронных услуг: информирование, одностороннее взаимодействие, двустороннее взаимодействие и юридически значимое двустороннее взаимодействие.

Типы электронных государственных услуг по уровню зрелости

  • Информирование - создание регулярно обновляемых правительственных веб-сайтов с публикацией на них основной правительственной информации (нормативные акты, распоряжения, постановления и пр.), предоставление потребителю информации, которую ему необходимо знать для получения государственной услуги. Пример - публикация законодательных и нормативных актов;
  • Одностороннее взаимодействие - размещение на веб-сайтах государственных органов шаблонов документов, необходимых для оказания услуги. Пример - потребитель получает шаблон документа в электронном виде, который необходимо заполнить, распечатать и предоставить в государственный орган лично;
  • Двустороннее взаимодействие - подача и прием документов в электронном виде, запись на прием в ГО, выдачу документов. Пример - запись на прием в государственное учреждение на выдачу документов. Возможность заполнения анкеты соискателя претендентом на должность в органе государственной власти;
  • Юридически значимое двустороннее взаимодействие - результат выполнения услуги (документ) выдается и является легитимным в электронном виде. Пример - подача декларации о налогах в электронном виде, получение документа, подтверждающего право собственности.

Последний вариант, конечно, самый сложный с точки зрения реализации. Тем не менее, такие услуги доступны 24 часа 7 дней в неделю из любого конца страны и мира, и именно они могут называться электронными в полном смысле этого слова. Промежуточные же варианты также предусматриваются для того, чтобы услугой могли воспользоваться, например, пенсионеры, которые не владеют современными технологиями. Для них будет приемлем вариант получения услуг через центры обслуживания населения, при том, что взаимодействие госорганов внутри полностью автоматизировано, внедрена система электронного документооборота и возможен обмен необходимыми данными через интранет-портал.

На данный момент не существует единого стандартного способа разработки электронных услуг. При реализации проекта в Казахстане использовалась собственная методика компании EPAM Systems, регламентирующая общие принципы публикации электронных государственных услуг, технические стандарты, архитектуру решения, а также включающая в себя шаблоны соответствующих документов.

Технологические аспекты создания ЭГУ

  • Система идентификации населения.

Для тех услуг, когда поток информации направлен от гражданина государству, критичен вопрос идентификации пользователя, подающего сведения. Поэтому важным этапом разработки электронной услуги является создание системы идентификации граждан. Главный элемент этой системы - это национальный удостоверяющий центр (НУЦ), где каждый гражданин или организация должны пройти регистрацию и получить ключи доступа, с помощью которых они могут получать все необходимые личные сведения и справки в электронной системе. При этом удостоверяющий центр – это не просто технологическое решение. Это организационное решение, включающее в себя определение порядка и места получения ключей идентификации. В идеале удостоверяющий центр должен быть единым, при этом каждый гражданин должен иметь возможность пройти начальную регистрацию. Так, например, в Казахстане удостоверяющий центр - единый на всю страну. Очевидно, России также необходим единый НУЦ, но из-за значительной территориальной распределенности должны быть его региональные представительства.

  • Система взаимодействия государственных органов.

Следующий важный вопрос – создание регламентов взаимодействия госорганов и необходимой инфраструктуры, обеспечивающей обмен данными в электронном виде. Все госорганы из своих ведомственных систем должны работать с единой централизованной системой. Например, в Казахстане в рамках программы развития электронного правительства были созданы специальные информационные системы: шлюз электронного правительства (ШЭП) и портал электронных услуг (ПЭУ). ШЭП объединяет информационные системы различных государственных органов в части обмена данными. ПЭУ содержит и предоставляет потребителям наборы ЭГУ в удобном виде, помогает потребителю разобраться и грамотно реализовать свое право на получение услуги. В результате все электронные государственные услуги доступны потребителю из одного источника.

Система взаимодействия государственных органов Казахстана в процессе оказания электронных государственных услуг

  • Система нормативно-cправочной информации.

Необходимо создать блок государственной нормативно-справочной информации (НСИ), которая обеспечит единообразие данных и позволит избежать их дублирования. В Казахстане основными блоками НСИ являются реестр населения (физических лиц); реестр юридических лиц; реестр недвижимости (централизованный, единый на всю страну); адресный реестр. Без них создавать систему электронных государственных услуг очень тяжело, так как невозможно однозначно идентифицировать объекты и субъекты государственного учета.

  • Система электронной оплаты услуг государства.

Для осуществления полного цикла электронной услуги необходимо предусмотреть решение вопроса с возможностью онлайн-оплаты, поскольку большинство справок и документов являются платными. Система онлайн-оплаты предполагает создание единого платежного шлюза и интеграцию министерств и ведомств с банковской системой и системой государственного казначейства.

ЭГУ, реализованные для Налогового Комитета Министерства финансов Республики Казахстан

Налоговый Комитет является органом, который тесно взаимодействует и с бизнесом, и с населением. Уже сегодня в Казахстане введено всеобщее налоговое декларирование госслужащих, а с 2011 года эта норма распространится на каждого гражданина. Это означает, что каждый гражданин будет взаимодействовать с Налоговым Комитетом, самостоятельно подавая декларацию (сегодня, как и в России, в большинстве случаев налоги за гражданина уплачивает работодатель).

В связи с этим обеспечение высокой работоспособности Налогового Комитета — одна из приоритетных задач. Поэтому сегодня большое внимание уделяется созданию электронных государственных услуг, связанных с процессом работы с налогоплательщиками.

Через интернет-портал можно получить следующие государственные электронные услуги. В первую очередь, это регистрация налогоплательщиков Республики Казахстан (выдача свидетельства налогоплательщика, предоставление персонального доступа к регистрационным данным для просмотра (в том числе состояния расчетов) и изменения для юридических и физических лиц). Помимо этого, интернет-портал позволяет получить справку об отсутствии (наличии) налоговой задолженности налогоплательщика или задолженности по обязательным пенсионным взносам и социальным отчислениям. Кроме того, можно воспользоваться услугами по информационному обслуживанию (предоставление доступа к информации о налогоплательщиках, состоящих на регистрационном учете в налоговых органах, в том числе и по НДС, по регистрационному номеру налогоплательщика).

Помимо всего прочего, доступны различные способы подачи форм налоговой отчетности в электронном виде, и любой налогоплательщик может выбрать наиболее удобный для него вариант.

Способы подачи форм налоговой отчетности в электронном виде в Республике Казахстан

  • Программное обеспечение сторонних производителей: ERP-системы, бухгалтерское ПО, приложения для подготовки отчетности и т.п. Целесообразно для крупных юридических лиц. Позволяет осуществлять обмен данными с внутренними учетными системами. Нет необходимости двойного ввода и ввода данных вручную;
  • Клиентское приложение налогоплательщика: Целесообразно для индивидуальных частных предпринимателей, без образования юридического лица и т.п. Официальное ПО, предоставляется налогоплательщику на бесплатной основе. Дает возможность работы в режиме оффлайн;
  • Кабинет налогоплательщика: Целесообразно для физических лиц. Пользователь получает доступ в свой кабинет с любого устройства с выходом в интернет. Нет необходимости в установке ПО.

Кабинет налогоплательщика запускается в промышленную эксплуатацию в первом квартале 2009 года. Это персонифицированный и защищенный от несанкционированного доступа раздел на сайте Налогового Комитета Министерства Финансов Республики Казахстан. Здесь каждый налогоплательщик получает доступ к хранящейся в базе данных информации о себе и о своих взаимоотношениях с налоговым органом, а также имеет возможность заполнять и подавать формы налоговой отчетности в электронном виде для последующей обработки в Налоговом Комитете. Так, например, можно за считанные минуты получить справку об отсутствии налоговой задолженности или подать электронную налоговую декларацию.

В дальнейшем Налоговый Комитет планирует очень серьезное развитие системы оказания электронных услуг. Например, в этом году стартовал проект e-лицензирование, благодаря которому все лицензии для осуществления того или иного вида деятельности можно будет получать в электронном виде без посещения государственных органов.

При развитии системы те же компоненты и инфраструктура будут опускаться на региональный уровень, а механизмы будут интегрироваться в единую систему. Предполагается использовать те же технологии и подходы. Изменится только набор услуг: будут созданы услуги регионального, а не государственного уровня. Кроме того, инфраструктура сделана таким образом, что после завершения проекта подключать услуги могут сами госорганы без участия разработчика. Безусловно, разработчик может оказывать методологическую поддержку, обучать специалистов заказчика, но его непосредственное участие в процессе вывода новых услуги уже не является обязательным.

Большой плюс Казахстана для создания государственных электронных услуг — быстрый процесс принятия решений и продуманная бюджетная политика. В стране было создано государственное Агентство по информатизации и связи (АИС), аналог нашего Минсвязи. Затем АИС делегировал госорганам определенные функции в области автоматизации, но при этом сохранился единый архитектурный комитет. АИС утверждает программу автоматизации госорганов, вписывает им задачи по разработке электронных услуг, перечень которых уже определен и утвержден постановлением правительства. В свою очередь, госорганы отчитываются перед АИСом не только, как они осваивают бюджет, который им выделили, но и как они реализовали, подключили и ввели в промышленную эксплуатацию электронные услуги. Это значит, что ответственность перераспределилась с центра принятия решений (с двигателя этой программы) на госорганы. Конечно, изначально министерства и ведомства не были заинтересованы менять свои информационные системы, писать какие-то адаптеры, запускать какие-то услуги, а сейчас уже соревнуются друг с другом, чтобы отчитаться перед премьер-министром и президентом, сколько электронных услуг они запустили. Они несут ответственность за то, чтобы их системы правильно эксплуатировались, были доступны в режиме 24×7. Ведь если система не работает в этом режиме, то говорить о доступности государственных электронных услуг не представляется возможным.

Поэтому процесс реализации электронных услуг в Казахстане идет достаточно быстро. Реализованы необходимые административные меры, проработана методология, создана технологическая инфраструктура. До конца этого года 50 услуг будет запущено в промышленную эксплуатацию. Все это было осуществлено за три года, причем первый был полностью потрачен на консалтинг. Всего в реестре услуг Казахстана 192 услуги, они все регламентированы, описаны и до 2010 года будут подключены оставшиеся 142.

Задачу создания ЭГУ в России невозможно решить, полагаясь только на технологии. Здесь очень много организационной работы по созданию той системы, в рамках которой будут взаимодействовать госорганы и подрядчики, и которая сдвинет эту гору. Но при наличии политической воли и опыта решения такого рода задач запустить электронные услуги в России в ближайшем будущем вполне реально.

Оригинал публикации